1989年通过的《行政诉讼法》为中国法治建设开启了“民告官”的制度先河，保护和鼓励公民向政府主张自己的权利。这对于破除传统等级观念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政权力膨胀，监督政府，建构权利制约权力体制，具有里程碑式的意义。无论是法学界还是实务界一致认为《行政诉讼法》在法治启蒙刚刚开始的时代能够克服重重阻力得以顺利通过，是中国民主与法治建设的重大进步。
　　
　　但是近年来，行政诉讼陷入了立案难、审理难、执行难、上诉率高的困境。一些地方官员经常以各种名义阻扰法院受理行政案件，因为法院在地方没有独立性，受掣于地方政府，不敢、不愿受理行政诉讼案件。行政庭门前冷落鞍马稀。一直以来，全国行政诉讼案件稳定在每年10万-12万件，而人口只有8000万的德国，行政法院每年受理的案件达30万件。据最高法院统计，2011年全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件占全部一审结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之门外，民众告状无门，许多人走上看不到尽头的上访之路。
　　
　　立案难，立案以后要排除行政干扰做出公正的判决更是难上加难，行政诉讼原告胜诉率一年比一年低，近年平均只有5%，导致上诉率畸高。据业内人士介绍，全国行政诉讼案件上诉率超过70%，有的省份达到甚至超过100%。即使有法官敢于顶住层层压力，冒着受排挤、被闲置、丢帽子的风险判决政府败诉，最后判决要得到执行难度更大。以至于此次《行政诉讼法》修改草案提出“拒不履行行政裁决，可对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。
　　
　　行政审判陷入困境的原因很多，但其中最关键的原因是独立性不够。按照制度设计，行政审判本是制约监督行政权力的最有效方式，防止行政权力膨胀、滥用、腐败，但在现行司法体制下，司法机关受制乃至听命于地方，让法院去审判自己的领导者、管理者无异于与虎谋皮，法院无法独立地依照法律做出公正裁决，行政审判更是无法做出对行政主体不利的判决，不可能有效制约行政权力。根据《行政诉讼法》第13条规定，对地市级政府提起的行政诉讼由基层人民法院受理，根据《行政诉讼法》第14条规定，中级人民法院管辖对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的一审案件。由基层法院去审判地市级政府、由中级法院去审判省级政府，这在现在看来几乎是个天大的笑话，哪个法官或法院院长会去做这样大逆不道的“蠢事”？现在各地中级法院根本不会受理以省政府为被告的案件，二十多年来，几乎也没有看到省级政府做被告的案件。
　　
　　鉴于行政审判专事于行政主体行政行为的审查、判决，是对公权力的直接监督，为了保证审判不受审判对象的干扰、牵制，做出公正的裁决，必须形成独立于各级地方党政的行政审判系统。特别在目前公权力过度膨胀、官员腐败现象严重的背景下，尤其需要尽快设立独立的行政法院，对行政权形成有效制约，从整体上而不是在局部和个案上扭转权力腐败、政风不清的严重局面。
　　
　　权力缺乏有效制约，是法治中国建设最大的难题。设立独立的行政法院可以对公权力中最主要的部分--行政权形成有效制约，完成法治建设的主体工程。行政法院是个能够把行政权关住的好笼子。
　　
　　有人可能说现在的司法体制改革确立了省级以下法院独立于地方政府，可以解决政府干扰行政审判的问题，单独设立行政法院没有多大必要。行政审判和其他民事、刑事审判不同，要求更高的独立性。现有的按行政区划设立法院和省管思路不能根本解决行政审判摆脱地方干扰的问题，特别是建设法治国家需要根本解决权力制约问题，需要对行政审判体制大改。
　　
　　为了尽可能摆脱地方党政对行政审判的干预，彻底撕破现有的与虎谋皮行政审判体制，保障法院独立、公正地对行政案件做出判决，行政审判系统可按四级设立。在北京设立华北、华南、西北三大高级行政法院，受理各区域内以省级政府及其部门为被告的一审行政案件；在各省会城市及直辖市设立二至三个中级行政法院，受理各区域内以地市级政府及其部门为被告的一审行政案件；在地级市根据现有行政案件数量设立若干基层行政法院，受理各区域内以县级政府及其部门、乡级政府等为被告的一审行政案件；由最高人民法院行政庭审理三大高级行政法院的上诉案件，不再另外单独设立最高行政法院；其中以国务院及其部门为被告的一审行政案件，原告可以选择三个高级行政法院中的任何一个为管辖法院，这样可以相对减少国务院及其部门对行政法院的干预和影响。
　　
　　为了保障行政审判的公正，还可以采取更彻底的方案。以县级政府及其部门为被告的一审行政案件直接由中级行政法院管辖，比较彻底地摆脱地方党政干扰，但是在省会城市设立的中级行政法院数量就要大幅增加。同时以省会城市市政府及其部门为被告的一审行政案件可提高一级由高级行政法院审理。以乡级政府为被告的行政案件由现有各中级人民法院行政庭审理，不再单独设立基层行政法院。各级行政法院独立于地方政府。基层行政法院和中级行政法院法官由省级法官遴选机构遴选，由省级人大和地市一级人大任免，高级行政法院和最高法院行政庭法官与最高人民法院法官产生办法一致。
　　
　　在独立的行政审判系统设立以后，还应大幅度扩大行政法院受案范围，抽象行政行为、行政决策行为等都应当列入可诉对象，最大限度发挥行政审判对行政权力的监督制约作用。按北京大学姜明安教授的建议，可采取“负面清单”的方式，凡是法律没有禁止相对人起诉的，相对人不服行政行为，都应该允许其向法院起诉。
　　
　　在改革行政审判体制，设独立的行政法院系统的同时，还应当设立宪法法院，负责违宪审查，负责各权力机关、各级地方政府间的权力争执案件审理。这样，通过行政法院制约、监督行政权，通过宪法法院监督制约立法权、决策权，通过党的纪律检查委员会监督党的领导权，建构一套完整有效的权力监督制约机制，编制出牢固的制度笼子，从根本上解决权力缺乏约束、权力腐败的体制痼疾。解决了权力制约问题，就为法治建设打下了牢固的基础，形塑了法治国家的主体工程。
　　
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