2011兰州八大关切之三：

农村土地流转事关城市化成败

记者： 俞晨元　孙雅彬

　　报告摘要

　　每日甘肃网-科技鑫报讯“深化农村体制机制改革创新。加快实施农村产权制度改革，构建土地流转服务平台，推进土地承包经营权有序流转，土地流转规模达到20万亩。研究出台农村户籍制度改革政策，初步建立无差别的城乡户籍管理模式。扩大农村金融市场准入，扶持发展一批村镇银行、小额贷款公司和担保公司，组建农业农村发展投融资公司…… ”

　　关注指数 ★★★★

　　关注理由

　　种粮、种菜、建厂、盖房，样样都离不开土地。但同样一亩土地，做不一样的用途，所生产的经济效益会有大有小，这也就是为何经济要发展，土地必流转的主要原因。

　　事情的另一面，农民失去土地就等于失去了生活的保障，如何让失地农民在陌生的城市里更体面地活着，是政府应该更多考虑的问题。目前，给每人发放一份生活保障只是开端，未来还有很多事情要做要办。

　　土地流转是城市化发展的必然趋势

　　改革开放后，中国城市化进程明显加快，但与发达国家相比，目前中国城市化水平仍然很低。截至目前，如果按非农人口计算，我国的城市化率只有29%，就算加上长期稳定生活在城市的约1亿多人，实际城市化率也才刚过40%。据世界银行统计资料，2005年世界城市化平均水平为49%，世界高收入国家的城市化率为75%，中等收入国家为60%，低收入国家为28%，而中国的城市化率仅为41%，比低收入国家高，却大大低于中等收入国家近20个百分点，与高收入国家城市化水平更是相差甚远。一些看似与中国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也大大高于中国，如韩国82.3%，朝鲜61.5%，新加坡则为100%……城市化水平过低，导致人口和产业聚集程度低，使得工业和其他非农产业发展所需的基础设施成本过高，人口聚集程度低，更是阻碍了第三产业的发展，增加了就业难度，减缓了农业劳动力向非农产业转移的进程，制约了经济的发展。

　　从城市化衡量指标我们不难发现：城市化的提高是用人口比例指标和土地利用指标来衡量的。这就意味着，未来会有更多的农村人口转变为城市人口，农村用地将会大批量的转化为城市用地。随着城市化的不可阻挡的趋势，土地流转将会是其中一个必不可少的环节；同时，土地流转政策的放开将会加速城市化的进程和房地产市场的繁荣。

　　土地流转并不是新事物，1984年中央一号文件开始允许土地流转；2003年3月1日实行的《农村土地承包法》，专门有一节12个条款讲土地流转；到了2008年10月，中央公布了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，开始高调鼓励农村土地进行流转。

　　“三农”问题专家、中国社科院牛凤瑞就曾表示“在目前农业剩余劳动力向城市非农领域转移的过程中，城市往往难以很好地解决进城务工农民的社保问题，而这又使得农民不愿轻易放弃土地进入城市，只是在有限的程度上参与到非农产业中去，这制约了中国城市化的发展。”

　　土地流转会让农民收入增加

　　在工业化、城市化发展过程中，农村土地流转已经成为一种必然。近年来，兰州市土地流转呈现持续加快势头。去年一项调查报告指出，目前全市土地流转面积达7.5万亩，占承包面积的2.79%。从流转对象看，流转给农户的面积约为5.4万亩，占流转面积的72%；流转给企业的面积约为2.1万亩，占流转面积的28%。从流转规模看，20亩以下分散流转的面积约为2.2万亩，占流转总面积的29%，百亩以上大规模流转的面积约为4.1万亩，占流转总面积的55%。从流转方式看，可归理为转包、租赁、入股、转让等四种方式。其中以租赁形式流转土地的面积达6万亩，占土地流转总面积的80%。

　　农村土地流转后，让当地得到了怎样的实惠呢？本报去年组织进行“城市化前夜的农村空心化”调查时，记者在采访兰州市皋兰县西岔镇陈家井村的村民们后深有感触。

　　联产承包责任制让当年的陈家井一举跨越了温饱线。但是，和许多的西北农村一样，曾几何时，陈家井村村民们都是各自零散耕作，以种植小麦、玉米、豆类等传统农作物为主，尽管花费很大力气，但得到的收益却很少。2007年7月，皋兰县成立了“绿佳”蔬菜专业合作社，他们开始承包村民土地来进行连片组合发展大棚农业。在那以后，当地村民就有了两种身份：一方面是将自己的土地出租给别人，另一方面是自己又反过来给承包者打工。

　　当地的村民肖朝杰说：“自从加入农业专业合作社，我的土地变成了钱，每亩收入500多块，现在我还在自己的地里耕作，基地给我实行的是年薪制，一年1.5万元，每个月就是1000多元的工资。”肖朝杰说，自加入农业专业合作社后，他不用再想着去城里打工的事了，而是专心在家门口“种自己的地赚别人的钱”。像肖朝杰这样摇身一变成为“股民”的农民在皋兰还有很多，他们既可以打工赚钱，还可以承包大棚种蔬菜。

　　如今，该村有个体企业6家，形成工业、运输、蔬菜贮藏加工和餐饮等4个行业，从业人员300多人，占总人口的17%。2009年实现农业增加值360.1万元，农民人均纯收入达到2940元。

　　皋兰的农业专业合作社为当地的现代农业和农村经济发展注入了新的活力。其实这只是土地流转、土地配置到最能发挥其效益的经营者手中的一种方式。随着当地农民专业合作组织的发展，农民正逐渐抛弃陈旧观念，接轨现代农业，同时，农民的经营风险也逐渐降低，利益得到了有效保障。

　　近年来，永登县鼓励各类专业合作社参与农村土地承包经营权流转，起到了引领农民实现规模化、产业化生产的作用。比如，永登立凯中药材专业合作社流转土地种植中药材5600亩，以订单方式收购，创造了“合作社+企业+农户”的经营模式，农民足不出户，除土地流转收入外，还可以外出打工或者在合作社劳务挣钱。与此同时，当地的基层干部和农机大户也带动了土地集中流转。西昌村支书何荣承包本村农民土地300多亩，带头进行规模种植，带动了全县农村土地的流转；秦川镇源泰村农民魏永成，2008年起承包位于秦川镇石门沟村东侧芨芨沟撂荒地1800多亩。当年开荒500亩，种植马铃薯100多亩，已初见效益。

　　目前，永登县土地流转面积已达5万多亩，占全县耕地总面积的3.78%。土地流转实施区农作物单产大幅提高，质量提升，效益增长，产业化雏形已基本形成。除土地流转的收入外，年轻农民或外出打工，或外出经商，普遍反映收入不减反增。

　　实践证明：实施农村土地承包经营权流转能有效解决农村土地资源的优化利用问题，对加快现代农业发展、促进新农村建设具有显著意义，也是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。

　　应尽快推进法制化市场建设

　　农村土地流转使当地的土地配置效率提高，农民的收入得以增加。但是由于兰州市农村土地流转目前处在一个分散的、自发的、不规范的阶段。所以当中暴露出不少问题。

　　2010年10月兰州市最新出炉的一份关于全市农村土地流转情况的调研报告中显示，兰州市土地流转的形势不容乐观：目前全市土地流转面积仅7.5万亩,只占承包面积的2.79%。同时，兰州的土地流转范围比较小，多存在与亲戚、朋友或熟人之间流转多，向种粮大户流转少；单块零散流转多,整村整组连片流转少；本村本社成员之间流转多，向外乡、外村流转少。而且，必须看到的是，兰州市土地规模化经营程度并不高。目前，全市100亩以上的规模经营户有61户，大部分是农户前些年开荒或者承包、租赁村组集体土地而形成的，通过农户间相互流转土地形成的规模经营户不到5%。

　　通过症结梳理不难发现，兰州市土地流转目前的混乱局面是由于还没有形成市场化运作的健全的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织以至于流转信息不畅。所以说，推进土地流转法制化，市场化建设是当务之急。目前，国内一些地区有条件的乡(镇)、村已经在探索成立“土地托管中心”、“土地代管站”等机构，专门从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等业务，这些农村土地流转中介服务机构的出现，推动了土地流转的进程。

　　这里有个典型的例子，山东省滕州市就建立了土地流转服务平台，规范其各项运作程序。市级以经管局为依托筹建农村土地流转服务中心，建立市级农村土地承包经营权流转信息库，为镇区域以外的土地流转供求双方提供信息服务；当地还规范了土地流转程序。引导土地转出方和需求方自觉向土地流转服务机构提出申请并进行登记，流转双方在土地流转市场经平等协商达成一致意见的，签订土地流转合同需由经管部门进行鉴证；滕州市级还成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，建立仲裁庭，用于解决土地流转过程中发生的纠纷。

　　在整个农村土地流转过程中，兰州市就需要探索建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率；同时，以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全规范化的流转管理工作制度和规程。

　　当然还需要把土地流转规模经营纳入农业规划项目，细化农业生产结构与农业生产布局，明确土地流转的方向和规模，合理确定土地流转的规划面积，引导土地有序流转，促进土地、资本、技术等生产要素向现代农业产业集中。

　　一体化统筹让失地农民有保障

　　需要注意的是，三农问题的核心在土地，关键在土地，重点也在土地。所以，兰州市在土地流转中需要重视并注意解决好的重中之重应该是失地农民的身份和生存问题。所以进一步深化城乡统筹一体化发展是农民土地流转后的关键，更是前提所在。而这也是一个非常重大的研究课题。

　　首先我们要说，农民通过转让土地虽有现金收益，但由于他们大多没有一技之长，到城镇一旦无工可务，加上其赖以生存的土地已不复存在，他们将失去生活的退路——在给予他们相应的社会保障之前，将他们在农村生活的退路断掉，会给社会稳定埋下隐患。解决这一问题的核心就是——如何提供就业。所以，在城市化进程中，要对已失地农民优先进行培训，提高他们的就业能力和生存技能，并为其提供更多的就业机会。并且要积极探索“农业企业化、农民职业化、报酬工资化”的现代新型农业运作机制，采取多种形式，为农民就近就业提供良好选择。

　　其次，我们要说的是在城镇化发展进程中，一定要充分解决好“人往哪里去”的问题。12月15日，中国社科院公布的《2011年中国社会形势分析与预测》蓝皮书，警示伪城市化牺牲农民利益。城市化的标准应该是缩小城乡剪刀差、提高全体国民尤其是低收入阶层的生活质量，而不是以拥有农村或者城市户籍为标志，不是以是否住上楼房为标志。

　　这就是兰州市在城镇化进程中要解决好农民能否拥有和市民一样的同等待遇的问题。

　　“成都城市化模式”中，提到了三个集中，即：工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中；成都的城乡一体化其核心就是要破除城乡二元体制，让农民享有和城镇居民一样的权利、发展机会。并通过城乡公共服务一体化，有效推进了城乡基本公共服务均等化。就业政策和就业工作覆盖城乡所有劳动者，城乡劳动者实现平等就业。

　　“重庆新政”中，当地转移近1000万农村富余劳动力进城，使其由农民转化为市民；与此同时，在农村实现农业产业集约化、规模化，保障农民增收。同时，当地政府在“一小时城市圈”规划了30多个有特色的工业园区，准备把农村青壮年劳力都转移到这些园区。这就意味着大多数农村劳动力不会成为商品房市场的购买者，而是政府规划区内的劳动者与限价房的消费者。